经国务院批准，上海、浙江、广东、深圳四省(市)地方政府今年内可实施自行发债试点。这是财政部昨日 (10月20日)发布的《2011年地方政府自行发债试点办法》(以下简称《办法》)透露出来的信息。

    兴业银行首席经济学家鲁政委在其微博中指出，这一方面说明年内地方偿债压力的确大，另一方面也暗示城投债风险已大降。中欧国际工商学院金融学教授许小年也在微博中说，地方债的偿还若由中央财政担保，会增加地方政府“借”的冲动，从而埋下债务危机的祸根。

    不过，在接受《每日经济新闻》记者采访的多位业内专家看来，此次试点更多是一种地方政府发债模式的探索。

    探索地方发债新模式

    金融危机期间，伴随着一揽子应对金融危机的刺激方案，地方政府融资难问题凸显，一些地方政府开始组建地方融资平台缓解地方融资难问题。

     2009年，国务院同意地方发债，由中央代理发行，列入省级预算管理。今年初，财政部开始研究考虑“让地方自行发债”。今年7月，国务院常务会议曾表示 “将研究建立规范的地方政府举债融资机制”。

    新华社援引分析人士的观点指出，地方政府自行发债试点的启动，意味着我国正在探索地方政府发债的新模式，有利于地方政府逐步建立稳定和规范的发债渠道，逐步向自主发债模式过渡。

    至于为什么选择上海、浙江、广东、深圳这四个地方进行试点，财政部财科所金融研究室主任赵全厚告诉新华社记者，这四个地方有的是证券交易中心所在地，有的是金融中心，地方财政能力相对较好，具备试点的条件。

    地方政府自主发债，理论上应该满足“项目自主、发债规模自主、用途自定、偿债自负”的要求。事实上，此次地方自行发债很可能是“额度不变、项目不变、发债资金用途不变”，从试点地区的选择来看，四省(市)年内均未由财政部代发地方债。业内人士分析，地方政府自行发债额度仍然包含在今年的2000亿元地方债中，发债资金的用途方向也是明确的。

    据公开资料，浙江省财政厅厅长钱巨炎稍早前指出，2011年地方政府债券省级不留，全额用于市、县(市)，重点用于完成在建项目，优先用于保障性安居工程建设等，向民生项目倾斜，确保重点建设项目。

    规定债券期限与规模

    《办法》就试点省(市)的发债额度管理、发债类型、期限比例，发债流程中涉及到的承销、招标及发债定价机制等方面作了规范和指导，并强调试点省(市)应当建立偿债保障机制。

    此次地方政府自行发债，或只是介于中央代理发行和完全自主发行之间的过渡形式。因为《办法》规定，试点省(市)发行政府债券实行年度发行额管理，2011年度发债规模限额当年有效，不得结转下年。

    “实行年度发行额的管理，是为了对地方有一个额度控制，这也表明地方政府发债规模不能无限扩大。作出额度的控制，主要是因为在控制规模上还没有很好的完善制度安排，所以中央要以此来试点，为防试点失控要有一个额度的控制。”国务院发展研究中心研究员倪红日在接受《每日经济新闻》记者采访时表示。

    《办法》对试点省(市)发行的政府债券类型及期限结构比例作了规定，债券类型为记账式固定利率附息债券，期限结构为3年债券发行额和5年债券发行额分别占国务院批准发债规模的50%。

    “对期限作出规定是十分必要的。若无此规定，地方政府可能更趋向于发长债，因为长债的期限对风险的推延有作用，这对试点将不利。”倪红日说。

    《办法》还规定，发债定价机制包括承销和招标，具体发债定价机制由试点省(市)确定，倪红日认为，“这意味着承销和招标的具体细则性做法由地方政府决定，具体方法由各省(市)自己探索和规定，这也是中央下放的权利之一。”

    由财政部代办还本付息

    虽然《办法》规定了发债定价机制由试点省(市)确定，然而其同时指出：“2011年试点省(市)政府债券由财政部代办还本付息。”

    大公国际资信评估公司评级总监刚猛昨在接受媒体采访时表示，由于试点省(市)仍由财政部代办还本付息，应视为免评级的国家级债券。目前还未接到地方债的评级申请，如果需要评级，则仍是AAA级。

    但在鲁政委看来，上述规定将使得市场无法正确评估其信用风险。刚猛也认为：“总体来看，试点省(市)地方债的自主性仍不够强，没有充分发挥出地方政府的主动性。”

    对于地方自行发债该如何受到监管和约束，倪红日表示，“《办法》规定了年度发行额度管理，那么额度是由中央控制的。如果是对金融市场发行，金融市场一定会对政府的资信、财务、资产负债等情况进行判断，市场本身会反过来对政府发债的信用有一个制约。”

    此前，鲁政委曾表示，在短期内还没有立法说地方政府可以破产，上级政府对下级政府还有责任的话，地方发债的计划必须获得上级政府的审批，权责必须对等；关键是如何建立起对地方的有效约束机制。